Конкуренція кодексів землеустрою щодо земельних ділянок, призначених для оптових сільськогосподарських ринків, є однією з найбільш практично значущих проблем земле-будування таких проектів. Причина полягає в тому, що інфраструктура оптових сільськогосподарських ринків є складною за своєю природою: вона поєднує торговельні майданчики, складські-логістичні об’єкти, транспортні послуги та об’єкти сервісу, що на практиці часто призводить до «конкуренції» різноманітних кодексів землекористування.
Про це ділиться доктор юридичних наук, заслужений юрист України, народний депутат VI, VII скликань, член Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин (2012-2014 рр.) Володимир Пилипенко.
Одним із прикладів конкуруючих кодексів землекористування є 01.12 (Для розміщення інфраструктури оптових сільськогосподарських ринків) та 03.07 (Для будівництва та обслуговування будівель торгівлі). Майже завжди оптовий ринок включає торговельні павільйони/майданчики, адміністративні приміщення, службові будівлі, що інколи може призводити до помилкового присвоєння коду землекористування 03.07 або 03.15 замість конкретного коду 01.12.
Що стосується агро-послуг (обслуговування виробників, обладнання, агрохімія, сервісні операції), іноді виникає конкуренція між кодами 01.11 (Надання послуг у сільському господарстві) та 01.12 (Розміщення інфраструктури для оптових ринків сільськогосподарської продукції).
Рекомендований алгоритм подолання колізій кодексів землекористування, що відповідає логіці судової практики:
1. Визначте категорію землі за правовстановлюючими документами на ділянку та відомостями Державного земельного кадастру. Якщо категорія земель сільськогосподарського призначення, то присвоєння коду цільового призначення земель житлової та громадської забудови без відповідної зміни правового режиму земель неможливе. Трапляються випадки, коли вже сформована земельна ділянка, у тому числі вилучена у землекористувачів для суспільних потреб, передається на оптовий сільськогосподарський ринок. Статтею 10 Закону України «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції» передбачено викуп/відчуження для суспільних потреб, а в процесуальному порядку такі дії здійснюються відповідно до норм Земельного кодексу України (статті 146, 149 та ін.), а в разі потреби (якщо йдеться про приватну власність) з урахуванням спеціального Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, які на них розміщені, які у приватній власності, для суспільних потреб або з мотивів суспільної необхідності».
При цьому виникають ситуації, коли земельні ділянки сільськогосподарського призначення відчужуються, при цьому змінюється лише вид використання земель у межах зазначеної категорії. Тому необхідно враховувати правовстановлюючі документи попереднього землекористувача для визначення правильної категорії землі, яка буде збережена після відчуження та передачі на оптовий сільськогосподарський ринок.
Земельне законодавство безпосередньо відносить інфраструктуру оптових ринків сільськогосподарської продукції до категорії земель сільськогосподарського призначення. Так, статтею 22 Земельного кодексу України визначено, що до земель сільськогосподарського призначення належать землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, ведення сільськогосподарської наукової та освітньої діяльності, а також для розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції.
Деталізована така законодавча логіка у Класифікаторі видів цільового призначення земель, де в розділі «Землі сільськогосподарського призначення» передбачено окремий вид землекористування 01.12 – «Для розміщення інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції». Отже, з точки зору земельно-правового режиму, розміщення оптового ринку (як об’єкта інфраструктури сільськогосподарського ринку) має бути оформлене на землях сільськогосподарського призначення шляхом встановлення відповідного виду використання землі (01.12) у документації із землеустрою та відображення цього у відомостях Державного земельного кадастру.
2. Визначити «основну мету» надання ділянки з первинних документів (рішення/договір/державний акт/проект землеустрою).
3. Застосуйте принцип спеціальності (lex specialis): якщо для вашого випадку в класифікаторі є певний код, виберіть його. Для інфраструктури оптових сільськогосподарських ринків у класифікаторі безпосередньо включено код 01.12.
4. Перевірити відповідність містобудівній документації (функціональна зона/план зонування/комплексний план). Це особливо важливо, коли земельна ділянка розташована в межах населеного пункту. Якщо функціональна зона «агро-логістика/виробництво/склад/ринкова інфраструктура», то код 01.12 безперечний.
5. Визначити правову природу інфраструктури, розташованої в межах ділянки. Встановити, що проект/об’єкт дійсно є гуртовим сільськогосподарським ринком, а не роздрібним торговим центром. Найвагоміші ознаки: 1) статус оптового сільськогосподарського ринку, наданий відповідно до закону (наказ уповноваженого органу + свідоцтво), якщо він вже отриманий або отримується паралельно; 2) правила функціонування/бізнес-модель (оптовий товарообіг, сільськогосподарська продукція, логістика, зменшення збитків, «інфраструктура аграрного ринку» як комплекс). Якщо переважає інфраструктура оптового сільськогосподарського ринку (товарообіг + логістика + обслуговування виробника/покупця), доцільно використовувати код 01.12. Якщо переважає комерційна торгівля (магазини/павільйони без певної функції сільськогосподарського «ринку»), то переважає код 03.07 (або код 03.10 у попередній редакції Класифікатора).
Коди 01.12 та 03.07 (раніше 03.10) є не «варіантами одного» цільового призначення землі, а кодами різних правових режимів, тому що 01.12 знаходиться безпосередньо в масиві земель сільськогосподарського призначення, а 03.10 описує об’єкти громадської/комерційної інфраструктури.
Чому землям оптових сільськогосподарських ринків потрібно присвоювати код 01.12 та ризики віднесення таких ділянок до земель громадської забудови.
По-перше, у Земельному кодексі України є пряма вказівка: інфраструктура оптових сільськогосподарських ринків є складовою земель сільськогосподарського призначення. Статтею 22 Земельного кодексу України до цілей, для яких надаються землі сільськогосподарського призначення, безпосередньо віднесено інфраструктуру оптових сільськогосподарських ринків. Отже, якщо об’єкт по суті є «оптовим сільськогосподарським ринком», то правильною підставою землекористування є землі сільськогосподарського призначення, а не громадська забудова.
По-друге, планом землеустрою та зонування території (ЛУЗП) передбачено спеціальний, вузький код 01.12, який має пріоритет над загальним «ринковим» кодом 03.07 (раніше 03.10).
По-третє, пріоритет використання земель сільськогосподарського призначення для сільськогосподарських потреб. Земельний кодекс України встановлює пріоритет земель, придатних для сільського господарства, і зберігає обережність при виділенні їх не для «сільськогосподарських потреб». Якщо оптовий сільськогосподарський ринок функціонально є частиною виробничого ланцюга сільськогосподарської продукції (логістика/зберігання/первинна обробка тощо), то переведення таких земель у громадську забудову шляхом присвоєння їм коду 03.07 (раніше 03.10) є безпідставним вилученням із земель сільськогосподарського призначення, що суперечить статтям 22, 23 Земельного кодексу України.
По-четверте, застосування коду 03.07 (раніше 03.10) вимагає суворого дотримання містобудівних вимог. Так, землі житлової та громадської забудови використовуються відповідно до генерального плану та іншої містобудівної документації. Для ділянок за межами населених пунктів це часто означає, що без належної планувальної основи та функціонального обґрунтування органи влади/регулюючі органи ставитимуть під сумнів законність такого «містобудівного» використання.
Важливе уточнення: у чинній редакції статті 38 Земельного кодексу України поняття земель житлової та громадської забудови сформульовано функціонально, без прямої прив’язки «лише в межах населених пунктів». Але якщо передача земельної ділянки в оптовий сільськогосподарський ринок відбулася до 17.06.2020 (до внесення змін до ст. 38 Земельного кодексу України), то віднесення такої ділянки до категорії громадської забудови неможливе.
Нормативні заборони щодо розміщення земельної ділянки типу 01.12 «Для розміщення інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції» в межах населених пунктів відсутні – за умови дотримання вимог функціонального призначення території (містобудівної документації) та правильного цільового призначення території. Законом України «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції» визначено, що місця розташування об’єктів сільськогосподарської інфраструктури визначаються уповноваженим центральним органом «на відповідній території» виходячи з економічної доцільності (без застереження «тільки за межами населених пунктів»).
Так само відсутня загальна законодавча заборона присвоєння коду 03.07 лише земельним ділянкам у межах населених пунктів. З 2020 року визначення земель житлової та громадської забудови в Земельному кодексі України не прив’язується виключно до населених пунктів, а описується через функціональне використання (розміщення житлових будинків, громадських будівель і споруд тощо).
Висновки
Наявність спеціального правового режиму оптових сільськогосподарських ринків не усуває головної проблеми – фрагментарності земельно-правового регулювання, що породжує «конкуренцію» кодексів землекористування та, як наслідок, підвищення колізійних та регуляторних ризиків для аграрного бізнесу.
Водночас, враховуючи викладену вище законодавчу логіку, посилення охорони земель сільськогосподарського призначення та наміри держави забезпечити їх використання переважно для сільськогосподарських потреб, оптові сільськогосподарські ринки у визначеному законом порядку набувають у власність земельні ділянки цільового призначення, а саме для розміщення інфраструктури оптових сільськогосподарських ринків. Отже, відповідним ділянкам у даному випадку може бути присвоєно код землекористування 01.12 як єдино можливий та відповідний фактичному коду цільового призначення.
У практичному вимірі визначення «правильного» коду землеустрою має спиратися на первинні документи землеустрою, фактичне домінуюче призначення інфраструктури та містобудівні обмеження (функціональні зони), а не на формальні ознаки окремих об’єктів (павільйонів, торговельних приміщень), які є лише елементами комплексної інфраструктури оптового сільськогосподарського ринку. Якісна юридична перевірка документів при оформленні прав на землю для оптового сільськогосподарського ринку забезпечує ключові аспекти – передбачуваність реалізації інфраструктурних проектів, захист інвестицій та мінімізацію ризиків судових спорів та переслідування правоохоронними органами.
